Reinventar o Estado Social – A Experiência Sueca

mauricio rojas
Mauricio Rojas nasceu no Chile em 1950 e residiu na Suécia (entre 1974 e 2008) aonde chegou como exilado político. Foi deputado no parlamento sueco e integrou a Comissão Constitucional do mesmo, sendo também porta-voz do Partido Liberal sobre matérias de emigração e integração. Desde finais de 2008 vive em Madrid, onde é Diretor do Observatório de Imigração e Cooperação para o Desenvolvimento da Universidade Rei Juan Carlos.

O presente artigo não é, nem pretende ser, uma análise crítica ao livro de Mauricio Rojas, cujo título partilha. Trata-se apenas de uma divulgação deste, o qual, por seu turno, é uma descrição factual da transição sueca (iniciada nos anos 90)  de um modelo social antigo para um modelo novo. Dado que este novo modelo é largamente desconhecido da maioria das pessoas (que ainda se refere ao modelo antigo como o “modelo sueco”), achamos por bem divulgá-lo. Para tal resumimos o livro de Rojas, traduzindo livremente (e por isso assumindo a responsabilidade por alguma falha), do original em castelhano (tanto quanto sabemos não há tradução em português), adaptando-o ao nosso artigo.  Esperamos com este trabalho contribuir para um melhor conhecimento do novo Estado Social sueco e das razões que forçaram a Suécia a abandonar o seu ainda hoje famoso modelo do passado. Vejamos o que nos conta Mauricio Rojas.

Um pouco de história 

Até à década de 60, a Suécia caracterizou-se pela pequena dimensão do Estado e pela baixa carga tributária, menor que a dos Estados Unidos,  do Reino Unido, da Alemanha e da França. No entanto, num curto espaço de tempo, ou seja, já nos anos 70, a carga tributária sueca era já maior do que a de qualquer dos países referidos (cerca de 40% do PIB). Outro dado interessante é que, até meados do século XX (mais precisamente entre 1870 e 1950), entre os países desenvolvidos, apenas o PIB da Suíça cresceu mais que o da Suécia[1]; pelo contrário, entre 1950 e 1973, apenas o Reino Unido teve um crescimento inferior ao sueco; e de 1973 a 1998, apenas a Suíça. Durante aquele período (de 1870 a 1950), o Estado sueco teve um papel importantíssimo, construindo caminhos de ferro, criando as chamadas “escolas do povo”, que garantiam a escolaridade a praticamente todas as crianças do país, e simultaneamente instituições que protegiam a liberdade individual e a propriedade, que exigiam o cumprimento dos contratos e mantinham o Estado de Direito.

Desta pujante economia retirariam os governantes sociais-democratas os frutos que lhes permitiu criarem o seu modelo de estado de bem-estar social quando chegaram ao poder na Suécia em 1932. Até à década de 60 manteve-se uma clara delimitação de funções entre empresa privada e Estado, em que este respeitava a liberdade empresarial na indústria, no comércio e no setor financeiro enquanto o empresariado respeitava e mesmo apoiava uma certa expansão estatal e, consequentemente, um certo controlo social-democrata das áreas de bem-estar social. Este “modelo sueco” foi elogiado por Roosevelt, em 1936, nos seguintes termos: ” Na Suécia há uma família real, um governo socialista e um sistema capitalista trabalhando em conjunto da maneira mais feliz que poderíamos imaginar”.

Estes primeiros governos eram protagonizados por líderes oriundos do operariado industrial, que tinham uma visão moderada da social-democracia. Os líderes posteriores, porém, eram oriundos da classe média e, o que não deixa de ser curioso, eram muito mais radicais. Em vez da socialização das fábricas e outros meios de produção, o novo modelo buscava socializar os resultados da produção através de impostos cada vez mais altos sobre o rendimento e o consumo, algo que viria a atingir o auge nas décadas de 70 e 80.

A Suécia foi também o país onde durante mais tempo – de 1935 a 1975 – estiveram em vigor leis sobre esterilização forçada. Neste período foram esterilizadas 62.888 pessoas, quase todas mulheres de baixa condição social. Os motivos mais comuns eram “débil mental”, “imbecil”, “frouxa”, “anti-social”, “misturada racialmente” e “sangue cigano”. Este radicalismo cresceu paulatinamente, levando ao abandono do tradicional folkhemmet[2], com o qual se buscava um mínimo de dignidade e apoio social para todos, passando, nas décadas posteriores ao fim da II Guerra Mundial, à formação do grande Estado benfeitor sueco. Em três décadas apenas, a Suécia passou de uma situação em que era um dos países desenvolvidos com impostos mais baixos a outra muito distinta em que superou todos os outros países neste terreno.

De facto, em 1990 a Suécia tinha impostos 54,1% mais elevados do que a média da OCDE e 93% acima dos Estados Unidos. Por seu turno, a despesa pública passou de 31% do PIB em 1960 para 60% em 1980, período em que triplicou o emprego público. As promessas de segurança económica e social tinham sido enormemente ampliadas, comprometendo-se o Estado a assegurar um alto nível de proteção face a uma eventual perda de rendimento, fosse esta devido a doença ou desemprego. Finalmente, chegou-se ao ponto de assegurar a todos os cidadãos um alto nível de vida, independentemente da sua contribuição para o bem-comum.

Com a ascensão de Olof Palme à liderança do partido social-democrata, em 1969, destrói-se o que ainda restava da folkhem de Per Albin Hansson, e do compromisso por parte do Estado de não se imiscuir na gestão empresarial do setor privado sueco. É então que se coloca unilateralmente o poder do Estado do lado dos grandes sindicatos, abrindo as portas a reivindicações salariais desmedidas, que afetaram muito seriamente as indústrias suecas e deram origem, em 1976, a uma inflação de 10%, algo que não acontecia desde 1951. Entretanto, enquanto o emprego público crescia, acontecia precisamente o contrário no setor privado. Entre 1965 e 1985 foram reduzidos 274.000 postos de trabalho no setor privado, enquanto o emprego público se expandia em mais de 850.000 postos de trabalho! Isto foi absolutamente insólito e não encontra paralelo em nenhum outro país desenvolvido. Os problemas de eficiência típicos das economias planificadas começaram a fazer-se sentir e os suecos foram ultrapassados pela larga maioria dos países desenvolvidos, quando, 30 anos antes, apenas os Estados Unidos tinham um PIB per capita superior[3].

Para alimentar o Estado todo-poderoso os impostos sobem a níveis asfixiantes, chegando a 56,2% do PIB em 1989[4]. Num contexto destes a progressividade tributária é necessariamente muito reduzida, assim como a margem para aumentar ainda mais os impostos[5]. Isto foi muito problemático e implicou que o Estado de bem-estar sueco dependesse constantemente de uma conjuntura de pleno emprego e, estruturalmente, de uma relação demográfica favorável para manter um rácio ótimo entre população ativa e passiva. Por outro lado, este modelo económico causou enormes dificuldades à criação de emprego, se o compararmos às economias de impostos mais baixos.

As duas consequências mais importantes retiradas deste modelo sueco foram as seguintes. Ao nível económico, uma diminuição clara do PIB per capita (que desceu continuamente entre 1975 e 1995) e, ao nível social, um monopólio estatal sobre a organização dos serviços básicos de educação, saúde e assistência social, que limitou a liberdade de escolha dos indivíduos. Esta orientação política conduziu à criação de uma verdadeira volkgemeinscaft[6], ou seja, uma sociedade baseada na homogeneidade dos seus elementos.

A mudança

A crise deste Estado benfeitor e o início do seu abandono progressivo deu-se na década de 90. A isso conduziram fatores económicos, sociais, políticos e ideológicos. Comecemos pela economia, certamente o elemento catalizador da mudança. Em meados dos anos 70 tornou-se evidente que a Suécia tinha entrado num ciclo de crescimento lento, perdendo competitividade face às economias mais desenvolvidas. Novos competidores industriais e os aumentos de salários desmedidos só agravaram a situação. Estas dificuldades ajudam a explicar a derrota histórica da social-democracia nas eleições de 1976, a primeira do pós-guerra. Mas seria em 1990 que todo o sistema se desmoronaria, quando, após alguns anos de especulação financeira e imobiliária, se desencadeou a mais grave crise económica do país, desde os anos 30.

Nos anos seguintes, tudo piorou. De 1991 a 1993 o produto per capita caiu mais de 6%, e entre 1990 e 1994 perderam-se mais de meio milhão de empregos. A consequência imediata foi uma crise fiscal de enorme magnitude, face aos subsídios que tiveram de ser pagos e à quebra de receitas derivada do menor número de trabalhadores no ativo. Nestas condições era inevitável o endividamento do Estado, pelo que o montante da dívida pública duplicou em apenas quatro anos. Tudo isto abalou a confiança na economia sueca e a coroa foi alvo de especulação financeira, obrigando o Banco Nacional a subir a taxa de juro em 500% e a abandonar a política de câmbio fixo.

A Suécia foi então obrigada a apertar o cinto, reduzindo salários e diminuindo o número de funcionários públicos. Alguns serviços públicos passaram a ser geridos por privados. O setor industrial exportador deu uma preciosa ajuda, aproveitando a forte depreciação da coroa desde o abandono, em 18 de novembro de 1992, do câmbio fixo. Isto permitiu que as exportações duplicassem nos cinco anos seguintes, que o excedente comercial praticamente quadriplicasse entre 1992 e 1997 e que, na segunda metade da década de 90, se conseguisse um superavit fiscal e uma redução da dívida pública. O obreiro desta mudança foi o social-democrata Göran Persson, primeiro como Ministro das Finanças (1994) e depois como Chefe do Governo (1996).

Os gastos públicos foram reduzidos em mais de 70 milhões de coroas e a crise sueca fez com que muitos cidadãos refletissem sobre o Estado de bem-estar. Ao fim e ao cabo o impensável acontecera: a sociedade igualitária, niveladora e controladora que prometia a estabilidade ilimitada, embora à custa da completa ausência de liberdade de escolha dos cidadãos, colapsara.

O desmantelamento do Estado benfeitor foi iniciado pelo líder do Partido Moderado, Carl Bildt, que governou a Suécia entre outubro de 1991 e o mesmo mês de 1994. Quando após o mandato de Bildt, os sociais-democratas regressaram ao poder, continuaram e até aprofundaram as suas reformas. E, quando, em 1996, os sociais-democratas foram de novo derrotados, a Suécia apresentava já finanças públicas sólidas, alto nível de crescimento e um Estado social muito diferente do Estado benfeitor de 1990. Foi sobre esta base que, em outubro de 2006, o novo líder conservador Fredrik Reinfeldt pode aprofundar ainda mais as reformas anteriores. Abandonara-se definitivamente o modelo de economia fechado e planificado e criara-se um sistema de bem-estar misto, baseado na participação e na colaboração de três atores distintos: o Estado, as empresas e os cidadãos.

Todo o processo se iniciou após a diminuição do número de funcionários públicos e a acumulação de privilégios, sobretudo no que toca à inamovibilidade  dos cargos. Este privilégio só se mantém hoje em dia na Suécia para um número muito limitado de funcionários públicos, nomeadamente os juízes, não se estendendo à grande massa de trabalhadores das áreas do bem-estar social. Isto foi possível porque o movimento operário, que tem um peso histórico na Suécia, nunca esteve disposto a dar ao setor da classe média e do funcionalismo privilégios ou direitos particulares. De qualquer forma, estas medidas constituíram (e constituem para qualquer país que queira seguir o exemplo sueco) uma condição sine qua non para o êxito da reforma.

Outro facto que importa conhecer para compreender esta reforma é o caráter profundamente descentralizado do Estado sueco, composto por três níveis: O Estado Central, as Administrações Provinciais e as Municipalidades. O Estado cuida das tarefas gerais do Reino, como a defesa, a justiça, a função policial, a educação superior e uma série de entidades nacionais com diferentes tarefas. As vinte e duas administrações provinciais têm a seu cargo a saúde, os transportes e outras funções relacionadas com as infraestruturas. As municipalidades têm a seu cargo uma ampla gama de funções de sociais, como a educação pré-escolar, básica e secundária, o cuidado a idosos e descapacitados, assim como uma série de outros serviços básicos. Estes três níveis gozam de ampla autonomia e têm o direito de cobrar impostos nas respetivas jurisdições, sendo que, nos casos das administrações provincial e municipal, recebem ainda transferências da Administração Central.

Educação

A primeira medida adotada em 1992 pelo governo de Carl Bildt e que hoje rege toda a educação pré-escolar, básica e secundária do país foi o “vale para a  educação básica”. Este é pago com fundos tributários e permite aos pais escolherem a escola dos seus filhos, seja pública ou privada. Foram criados também “vales de bem-estar” pagos pelos municípios, dirigidos a crianças em idade pré-escolar e aos cidadãos idosos.  O Estado perdeu o monopólio da prestação dos serviços sociais, mas ganhou uma relevância muito maior no papel de regulação e controlo. Isto pode parecer paradoxal, mas é uma parte importante do processo de abertura ao setor empresarial. Na verdade, ao contrário do que geralmente se crê, um mercado livre é muito mais regulado – por normas de direito privado e de direito público – que um sistema planificado de monopólio estatal que, por natureza, detesta os controlos e não gosta da transparência nas suas atividades.

No que toca especificamente à Educação, o domínio onde o monopólio estatal era mais evidente (em 1990, 99% das escolas eram públicas), já existiam, no ano letivo 2006-07, 599 escolas básicas e 300 escolas secundárias independentes, cobrindo um total de 135.000 alunos, nove vezes mais do que no início da reforma, em 1992-93. A cada ano que passa, a Superintendência de Escolas recebe mais pedidos de criação de escolas independentes. São três, as principais razões para o êxito da reforma educativa: 1- a procura por pais e alunos de alternativas pedagógicas mais ajustadas às suas preferências; 2- o problema da disciplina, que é muito sério nas escolas públicas; 3- a qualidade no ensino.

Esta última razão é talvez a mais importante como mostram os pais dos alunos das escolas independentes, que se manifestam mais satisfeitos que os pais dos alunos das escolas municipais em itens como “disciplina”, “material pedagógico”, “apoio a alunos com dificuldades”, “transmissão de valores”, “fortalecimento da auto-estima” e “consideração de necessidades individuais”, de acordo com um amplo inquérito de 2006. Acresce ainda que o número de alunos por turma é menor nas escolas independentes onde, seja qual for a forma de medi-los, os resultados escolares são claramente superiores. O rendimento escolar de alunos provenientes de grupos socialmente mais vulneráveis – como sejam os filhos de imigrantes – é também melhor nas escolas independentes, onde o nível de reprovação é cerca de metade do das escolas municipais.

A normativa legal fundamental para o funcionamento das escolas independentes é definida pelo capítulo 9 da Lei Escolar da Suécia, que estabelece a responsabilidade fiscal (diretamente assumida pelos municípios) de assegurar a igualdade de condições de financiamento entre escolas públicas e escolas independentes. Tanto no ensino básico quanto no ensino secundário, a escolaridade é gratuita, coberta totalmente pelo vale escolar.

Atendendo a que a Lei Escolar proíbe as escolas de qualquer cobrança extra, muitos perguntar-se-ão por que alguns consórcios privados, que têm objetivos lucrativos, são proprietários de algumas escolas independentes. A razão é simples: porque são mais eficientes que os funcionários das escolas públicas, as quais, através dos seus custos, servem de indicador para o montante do vale escolar. Este valor pecuniário é efetivamente alto. O custo médio de um educando sueco do nível básico supera em 28% a média dos países da OCDE, em 34% a Finlândia (vizinho da Suécia que exibe resultados escolares muito superiores aos suecos) e em 50% a Espanha. Existe, pois, uma larga margem para ganhos de eficiência, que muitas escolas independentes têm capitalizado. Isto provoca, por vezes, reações adversas de alguma opinião pública que não quer admitir o lucro numa atividade publicamente financiada. No entanto, quando se torna evidente que eliminar o lucro da iniciativa privada no setor não implicaria nem uma coroa de poupança quer ao setor público quer aos contribuintes, a polémica acalma.

Apesar destas reformas, a escola sueca ainda apresenta importantes desafios. A política escolar anterior deteriorou seriamente tanto os conteúdos educativos como a ordem e a disciplina necessárias para levar a cabo o ensino efetivo às crianças e jovens, além de desvalorizar os controlos dos conhecimentos adquiridos, como sejam as notas e os exames. As políticas educativas atuais procuram inverter a situação. Assim, depois de décadas de flumskola (“escola da frivolidade”) está a voltar-se aceleradamente ao ideal clássico da bildningsskola, ou seja, a escola da formação e do conhecimento. Dela dependerá, em grande parte, o futuro da Suécia.

Saúde

A saúde, a educação e a assistência a idosos formam os grandes eixos de todo o Estado social. Os gastos totais em saúde eram em 2006 de 239.000 mil milhões de coroas, cerca de 8,4% do PIB da Suécia. 84% deste montante era dinheiro público. Entre os países da OCDE, apenas o Reino Unido, a Eslováquia, a República Checa e o Luxemburgo superaram essa percentagem. Existe hoje, no setor da saúde sueco, uma ampla aceitação tanto do princípio da soberania do consumidor, que tende a converter-se num sistema de liberdade nacional quanto à escolha de cuidados médicos e hospitalares, como da participação do setor empresarial enquanto fornecedor de serviços dentro do sistema de saúde fiscalmente financiado.

A reforma do sistema público de saúde passou por três fases, desde o sistema planificado tradicional até formas mais abertas à competência e livre decisão dos cidadãos. A primeira iniciou-se nos anos 80 e começou por separar procura e produção dentro do sistema de produção público, e a criação de uma espécie de mercado interno com preços e faturação entre diversas unidades do sistema. No início dos anos 90. o governo de Carl Bildt eliminou as barreiras que impediam ou dificultavam a subcontratação dentro do setor da saúde, começando assim o processo de licitação de vários serviços assim como a privatização de ambulatórios, centros médicos e, inclusive, grandes hospitais. Atualmente[7] ocorre uma terceira fase, onde o foco se coloca na criação de um mecanismo semelhante ao do “vale escolar”, com liberdade de estabelecimento de alternativas médicas e liberdade plena do utente para escolher a entidade prestadora de serviços.

O sistema de “licitações” (contratos de concessão do serviço público a privados) teve como principal objetivo baixar os custos da prestação dos serviços, respeitando critérios de quantidade, qualidade e uma eventual cobrança direta, ainda que parcial, ao utente. Este sistema – regulado pela lei sueca mas também pela União Europeia – não altera as condições básicas da planificação clássica e não aumenta a capacidade de escolha dos cidadãos. Foi usado na primeira fase da reforma, sobretudo devido à necessidade de se imporem medidas de austeridade. No entanto, constatou-se que a falta de alternativas, deteriorava a qualidade dos serviços e uma forma de controlar essa qualidade seria dar aos cidadãos uma maior liberdade de escolha.

Isto foi conseguido dando aos cidadãos a possibilidade de escolher entre os vários prestadores e, de forma mais ampla e plena, através dos vales de saúde e da criação livre de prestadores de serviços de saúde. Como vimos, a saúde é um setor sob responsabilidade dos governos provinciais, pelo que a implementação das reformas não é uniforme, dependendo muito das características demográficas de cada província. Estocolmo é uma das regiões onde as reformas estão mais adiantadas. O valor do vale de saúde é equivalente ao custo médio em saúde primária dos habitantes da província respetiva.

Os prestadores não podem selecionar quem busque os seus serviços, evitando-se, com esta imposição, a descriminação dos utentes de mais alto risco. O centro médico deve cobrir os custos efetivos dos cuidados aos seus utentes, o que gera – e este é um dos aspetos mais positivos de um sistema destes – fortes incentivos para que os prestadores de serviços de saúde invistam em medidas preventivas já que a sua margem de lucro dependerá em grande parte da baixa utilização dos serviços especializados, mais caros, por parte dos pacientes que escolham aquele centro médico específico. Ao mesmo tempo, os utentes podem mudar de centro médico quatro vezes por ano no caso da província de Halland e quando queiram no caso da província de Estocolmo.

Acresce, ainda, que esta plena liberdade de escolha foi acompanhada pela elaboração de “guias de saúde” que dão aos cidadãos ampla informação sobre os rendimentos e características dos centros de saúde, assegurando, assim, uma escolha informada. Existem vários hospitais, além de um privado e outro a caminho de sê-lo, que prestam, mediante concessão, cuidados mais especializados. O paciente tem liberdade de escolher o hospital que prefere, embora o sistema de listas de espera possa distribuir os pacientes por outros hospitais. Quanto aos cuidados de emergência, o utente escolhe com toda a liberdade o hospital, e o serviço é pago por um fundo flexível do orçamento da Administração provincial.

Entre as consequências mais notáveis do processo de abertura do setor de responsabilidade pública à iniciativa privada está o rápido surgimento de grandes empresas em todos aqueles itens onde antes só existiam atores públicos. O caso da empresa Capio AB é emblemático[8]. Este consórcio está hoje[9] presente em nove países e dá emprego a 16.500 profissionais, atendendo 3 milhões de pessoas/ano. A receita bruta em 2006 era cerca de 1.500 milhões de euros. Este é o exemplo mais destacado de um novo tipo de empresa transnacional sueca surgido da transformação do seu velho Estado benfeitor e destinado a continuar o êxito internacional das suas indústrias clássicas.

A assistência à terceira idade (a partir dos 65 anos) foi também alvo de reformas muito semelhantes às que foram realizadas na saúde e na educação, com a criação de vales municipais que garantem à iniciativa privada a possibilidade de prestação de serviços. O município de Nacka nos arredores de Estocolmo tem sido pioneiro neste tipo de reformas e o seu sistema de bem-estar, aberto à iniciativa privada, cobre as seguintes áreas: creches; educação básica e secundária; cuidados infantis; educação para adultos e ensino do idioma sueco a imigrantes; aconselhamento familiar; terapia familiar; lares para incapacitados e pessoas com necessidades especiais; serviços ao domicílio para maiores de 65 anos; centros de atividades para a velhice; lares da terceira idade; todo o tipo de serviços clínicos.

Pensões

A sustentabilidade do sistema de pensões depende da relação entre população ativa e passiva e é o grande atoleiro de quase todos os países desenvolvidos. Vejamos o caso da Suécia, onde se reformou o sistema de pensões criando um sistema misto de repartição e capitalização, acompanhado de uma engenhosa construção que alarga e torna mais sólida a base financeira do sistema, ao mesmo tempo que liga o montante efetivo das pensões quer ao crescimento económico, quer à situação demográfica. De realçar que esta reforma foi possível graças ao acordo entre o centro-direita e os sociais-democratas, no tempo de Carl Bildt. A reforma mostrou-se absolutamente necessária, face à insustentabilidade do velho sistema, incapaz de resolver os problemas criados pelo aumento do número de reformados e da esperança de vida da população. Outro grande problema era que o antigo modelo social-democrata se baseava em benefícios fixos calculados generosamente a partir da média dos 15 anos de salários mais altos do reformado, valor reajustado automaticamente de acordo com o índice de aumento dos preços.

O sistema atual de pensões e de proteção económica à velhice vigente na Suécia tem três grandes componentes: 1- acesso subsidiado ou, em certos casos, gratuito a uma série de serviços (transportes, serviços domiciliários, cuidados médicos, lares, adaptação das habitações a necessidades especiais, etc.) e bens (medicamentos, em particular); 2- pensão mínima de velhice e outras ajudas, nomeadamente às despesas dos pagamentos das casas, assegurando a todos os cidadãos que não têm outros meios, ou quando os mesmos são insuficientes, uma vida decente mesmo que modesta; 3- o sistema de pensões propriamente dito, baseado nas contribuições realizadas durante a vida laboral dos cidadãos.

A reforma das pensões baseou-se na criação de dois sistemas complementares. O primeiro capta a maior parte dos descontos obrigatórios dos trabalhadores, que é o equivalente a 16 unidades percentuais do total da quotização, que é 18,5% do salário bruto. Estes descontos são recebidos Pela Caixa de Seguros (Försäkringskassan) que depois de fazer os pagamentos das pensões correspondentes, deposita os eventuais excedentes em fundos de pensões, que os investem em carteiras de valores. As 2,5 unidades percentuais que sobram dos descontos obrigatórios formam a base da assim chamada “pensão de prémio” (premie pension) e vão para contas individuais de cada trabalhador, que decide, com toda a liberdade, em que fundo as deposita, entre um total de mais de 700 alternativas autorizadas[10]. O rendimento desta parte individualizada do sistema de pensões está totalmente dependente da rentabilidade dos fundos de investimento escolhidos. Os valores aforrados podem ser transformados, a partir dos 61 anos, a idade mínima da reforma, numa pensão vitalícia fixa ou ser mantidos como fundos de valores.

O eixo do novo sistema corrente de pensões administrado pelo Estado é a sua separação do restante orçamento fiscal. A ideia é criar um sistema autónomo protegido de qualquer uso dos descontos para outra finalidade fiscal. A Caixa de Seguros administra o sistema recebendo diretamente os descontos e efetuando os pagamentos correspondentes, que se reajustam anualmente de acordo com o desenvolvimento médio do nível dos salários. Se se gerar um excedente, o que sobra não passa para o orçamento fiscal corrente, antes entra num sistema coletivo de capitalização formado por cinco grandes fundos de pensões que, com ampla independência, os investem em todo o tipo de valores no mercado nacional e internacional sem mais limitações ou propósito do que a busca de uma sólida rentabilidade a longo prazo.

Estes fundos de capitalização coletiva formam uma reserva eventualmente necessária em caso de défice do sistema. Em nenhum caso é permitido que um défice seja coberto por meios suplementares do orçamento ou por um aumento dos descontos. Uma das ideias centrais do sistema é que as gerações futuras não assumam o peso de um sistema deficitário, protegendo-as, assim, de uma pressão tributária crescente. No caso dos pagamentos superarem as receitas do sistema mais os recursos dos fundos de capitalização, ativa-se o que se apelida de “travão” do sistema que, reduzindo o valor das pensões pagas, restabelece o equilíbrio.

Todo o sistema se baseia na manutenção de um equilíbrio a longo prazo entre receitas e despesas através de uma fórmula simples que divide os descontos previstos mais o fundo de capitalização (que formam a base total de recursos ou o “haver” do sistema) pelos gastos previsíveis com o pagamento das pensões (o “deve” ou dívida total do sistema). Esta fórmula, que se calcula todos os anos, estabelece a viabilidade global do sistema e, em caso de défice, dá o sinal para ativação do “travão”. Isto acontece quando o resultado da divisão, chamado “coeficiente de equilíbrio” (balanstalet), é inferior a 1, o que simplesmente significa que o “deve” do sistema é superior ao “haver”. Nesse caso reduz-se o montante do “deve” (o direito a pensões futuras) multiplicando-o pelo coeficiente de equilíbrio que ao ser menor que 1 reduzirá esse montante restabelecendo assim o equilíbrio.

Eis a fórmula para calcular o coeficiente de equilíbrio e o cálculo real (em milhares de milhões de coroas) que, a partir da mesma, a Caixa de Seguros fez em 2006.

Coeficiente de equilíbrio = descontos futuros+fundos coletivos de capitalização/ pensões futuras

1,0149= 5.945+858/6.703

Este resultado indica, em concreto, que o balanço a longo prazo é positivo, com um excedente de 100.000 milhões de coroas. É por isso que o resultado da divisão é maior que 1. Isto significa que o travão não deve ativar-se e que, portanto, as pensões podem continuar a ser reajustadas automaticamente de acordo com o aumento médio dos salários. Esta fórmula tem, entre outras, a grande vantagem de gerar um equilíbrio que tem em consideração as mudanças futuras na base demográfica do sistema, o que se torna necessário para poder avaliar o “deve” e o “haver” do mesmo a longo prazo. O valor da pensão individual que se recebe é determinado pelos descontos efetivos realizados durante toda a vida laboral que dão direito aos assim chamados “direitos de pensão” que, no momento da reforma, se dividem pelos anos restantes de expectativa média de vida vigente nesse ano para o grupo ou escalão de idade a que pertence o reformado.

Vejamos um exemplo para tornar tudo isto mais claro. Sven Svensson trabalhou durante 40 anos ganhando um salário bruto anual médio de 214.000 coroas, o que dá um desconto anual (16%) de 32.000 coroas. O total acumulado durante os 40 anos será então de 1,28 milhões de coroas ao qual há que somar os aumentos gerados pelo reajuste anual médio dos salários. Suponhamos que este foi em média de 2% ao ano. Isto dá um aumento total dos descontos de Sven de 653.863 coroas, o que eleva o seu fundo de direitos de pensão a 1.932.863 coroas no momento de reformar-se aos 65 anos. É sobre esta base que se calcula a pensão de Sven. Agora falta só dividir este montante pelos anos restantes de vida, que correspondem à expectativa média para as pessoas que, tal como Sven, tenham nesse momento 65 anos. Digamos que esse número seja de 18,3 anos, Ora bem, para evitar uma quebra demasiado brusca de rendimento introduziu-se no sistema uma modificação deste número ao adiantar parte dos aumentos esperados, de acordo com a variação média dos salários.

Sendo o valor desses aumentos futuros desconhecido, a lei estabelece uma percentagem hipotética para esse reajuste na ordem de 1,6%. Assim, feitos todos os cálculos pertinentes, o resultado da divisão é 124.701 coroas anuais de pensão para Sven (sem este ajuste o valor seria apenas de 103.621 coroas). Ora bem, este valor alterar-se-á ano após ano de acordo com o desenvolvimento médio dos salários, ao qual se deduzirá o 1,6% anual já adiantado. Entre as grandes vantagens deste sistema está o forte incentivo para que se adie a reforma. Assim, continuando com o exemplo de Sven, se este só se reformar aos 70 anos, o divisor que determina o valor da sua pensão, não seria 18,3 mas 13,3 (que é o que resta da expectativa média de vida), o que, feitos os cálculos, daria uma pensão de 170.000 coroas, ou seja, 36% superior.

O Estado facilitador

O novo sistema de pensões é ainda demasiado recente para ser devidamente avaliado. No entanto, 72 cenários projetados referem a solidez do mesmo. De momento não se prevê qualquer situação em que seja necessário usar o “travão” do sistema. Durante os cinco anos de pleno funcionamento do sistema geraram-se sempre excedentes no balanço entre contribuições e pagamento corrente de pensões o que, somado ao rendimento do fundo de pensões, proporcionou o aumento de capital dos mesmos ou, o que vai dar ao mesmo, ao incremento do plafond de estabilidade. Estes fundos coletivos de capitalização investiram o seu “haver” numa diversidade de valores, maioritariamente em ações. A sua rentabilidade tem variado, por isso, de acordo com as variações das bolsas de valores mas, em média, foi claramente superior ao crescimento da economia sueca e à subida de salários no país.

O Banco Mundial é uma das várias organizações que têm elogiado o novo sistema sueco, aconselhando a sua aplicação noutros países, o que já é uma realidade, com alguma alterações, no caso da Letónia. As características deste sistema são o resultado de uma combinação de elementos de sistemas muito díspares, compatibilizando alternativas que frequentemente são vistas como antagónicas. Trata-se em suma de um bom exemplo do pragmatismo renovador que a Suécia buscava para um novo modelo social.

As reformas levadas a cabo desde os anos 90 transformaram a Suécia num país muito diferente do que era antes. Um estudo da OCDE, de fevereiro de 2007, resume assim a sua avaliação sobre a economia sueca: “a Suécia pode regozijar-se pelo excelente desenvolvimento macroeconómico com altas taxas de crescimento, baixo desemprego e expectativas inflacionárias estáveis. As reformas empreendidas ainda durante os anos 90 estão dando frutos em termos de crescimento, produtividade e PIB”. Esta nova Suécia está muito mais próxima da sua tradicional busca pelo middle way, o caminho intermédio que a tornou mundialmente conhecida e do qual se afastou quando se converteu num país extremista, relativamente à expansão e ambição do Estado.

Em termos muito simples podemos classificar os Estados sociais existentes num plano cujos extremos contrapostos são o modelo minimalista e o modelo maximalista. Ao primeiro chamaremos “Estado subsidiário”, o qual pode ser exemplificado pelo Estado de bem-estar dos Estados Unidos. Ao segundo chamaremos “Estado benfeitor” e o seu exemplo paradigmático é a Suécia do período anterior à crise dos anos 90. O middle way, ou Estado facilitador, combina certas características daqueles modelos contrapostos, formando uma espécie de modelo misto. A transição da Suécia para este novo modelo deu-se a uma velocidade surpreendente, o que, entre outras coisas, explica porque internacionalmente se continua a falar de um “modelo sueco” que só existe nos livros de História.

 

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Notas:

[1] Fonte: A. Madisson (2001).

[2] “Casa comum”.

[3] Fonte: U.S. Department of Labour (2006).

[4] Em 1959 era de 25%.

[5]  Este problema clássico explica, por exemplo, que o sistema tributário dos Estados Unidos fosse muito mais progressivo que o sueco. E também por que a Suécia tinha os impostos mais altos do mundo sobre os salários baixos, o que dificultava enormemente a criação de empregos.

[6] “Comunidade nacional”.

[7] Não esquecer que o texto original de Rojas é de 2008.

[8] http://www.capio.com.

[9] Mais uma vez recordamos que o texto original de Rojas é de 2008.

[10] Caso o trabalhador em questão não queira exercer o seu direito de escolher esses fundos de capitalização, isto será feito por um fundo de colocação de capitais da administração Pública.

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A nossa edição:

Mauricio Rojas, Reinventar el Estado del Bienestar (La Experiencia de Suecia), Gota a Gota Ediciones, Madrid, 2014 (edição digital da obra impressa em 2008).

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Foto retirada de: alchetron.com.